T.a.r. Campania – Napoli sentenza n. 5373/2022
Con la sentenza in esame il TAR Campania – Napoli, nel riconoscere l’inottemperanza di una sentenza emessa dal Giudice Ordinario nel 2018 da parte di un’Azienda Sanitaria Locale, ha altresì accolto la domanda di condanna dell’ente pubblico al pagamento di una somma di denaro a titolo di penalità di mora o astreinte ex art. 114, comma 4, lettera e), c.p.a., fornendo alcune importanti precisazioni in materia.
L’art. 114, comma 4, lettera e), c.p.a. è stato innovato, come ricorda la decisione in commento, dalla legge di bilancio 2016 che ha aggiunto all’ultimo comma il seguente periodo: “Nei giudizi di ottemperanza aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro, la penalità di mora di cui al primo periodo decorre dal giorno della comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento disposto nella sentenza di ottemperanza; detta penalità non può considerarsi manifestamente iniqua quando è stabilita in misura pari agli interessi legali ”.
La novella ha avuto il pregio di introdurre espressamente il principio, già codificato a livello giurisprudenziale, secondo cui la penalità di mora a carico dell’Amministrazione è dovuta anche per il pagamento delle somme di denaro (si veda Cons. Stato, Ad. Plen., 25 giugno 2014, n. 15).
La disposizione trova la sua ratio nella particolare natura delle astreinte che non sono un rimedio di tipo risarcitorio ma hanno carattere sanzionatorio ovvero sono dirette non a riparare un pregiudizio dato dalla non esecuzione della sentenza bensì a stimolare l’adempimento del debitore alla decisione giudiziaria, punendolo per ogni giorno di ritardo.
Il Tribunale Amministrativo, inoltre, sempre facendo riferimento all’innovato dato normativo, ha ritenuto di prendere le distanze da un precedente orientamento giurisprudenziale che, al fine di salvaguardare le esigenze di bilancio dei debitori pubblici e di risolvere lo stato di crisi finanziaria della finanza pubblica, riscontrava automaticamente l’iniquità delle astreinte comminate a carico di Amministrazioni pubbliche interessate da contenzioso seriale, astrattamente implicante condanne pecuniarie, riconoscendo che, se rapportata al saggio degli interessi legali, la penalità di mora si configura come strumento che attua un equo contemperamento degli interessi tanto del creditore privato che del debitore pubblico (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 giugno 2014, n. 15).
Pertanto, l’astreinte dovrà essere quantificata in una misura percentuale rispetto alla somma di cui alla condanna, prendendo a riferimento il tasso legale di interesse.
La somma derivante dal calcolo, inoltre, non sostituisce bensì si aggiunge agli interessi legali dovuti ex lege, in coerenza con la natura di elemento di coazione indiretta dell’adempimento della statuizione giudiziaria propria dell’astreinte.
Tale ultimo argomento assume poi un suo autonomo valore in quanto direttamente contrastante con un altro precedente orientamento giurisprudenziale minoritario, sempre postulato dalla giurisprudenza amministrativa campana, che aveva previsto che, in caso di obbligo di pagamento a carico della Pubblica Amministrazione, non si potesse far riscontro all’astreinte posto che in dette ipotesi “l’obbligo oggetto di domanda giudiziale di adempimento è esso stesso di natura pecuniaria ed è già assistito, a termine del vigente ordinamento, per il caso di ritardo nel suo adempimento, dall’obbligo accessorio degli interessi legali, cui la somma dovuta a titolo di astreinte andrebbe ulteriormente ad aggiungersi ” (T.A.R. Campania – Salerno, sez. I, sentenza 12 maggio 2014 n. 929).
La decisione in esame ha infine stabilito che la data di decorrenza della penalità di mora, in conformità a quanto previsto dalla novella introdotta dalla legge di bilancio 2016, deve essere fissata nel giorno della comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento disposto nella sentenza di ottemperanza mentre, quello finale, deve essere fissato alla data dell’effettivo soddisfacimento del credito o, in alternativa, a quella di insediamento del commissario ad acta.
Tale ultimo inciso, a nostro avviso, avrebbe dovuto essere meglio specificato: se l’Amministrazione perdura nell’inottemperanza, anche a seguito di emissione di processo ex artt. 114 e ss. c.p.a. in cui viene prevista la nomina di un commissario ad acta, non si vede perché l’ipotesi di tardivo insediamento dell’ausiliare del giudice (sulla natura del commissario, da ultimo, T.A.R. Campania – Salerno, sez. II, sentenza 18 luglio 2022 n. 2052) non dipendente dal creditore, o, ancor di più, quella di un suo tardivo adempimento sostitutivo, debba ricadere sul privato, già ingiustamente danneggiato dalla non ottemperanza di un provvedimento che, in linea astratta, avrebbe dovuto essere automaticamente eseguito dalla P.A. debitrice.
Sarebbe stato più giusto affermare che il dies ad quem dell’astreinte deve essere individuato nel giorno dell’adempimento spontaneo, ferma la possibilità di adempiere dell’Amministrazione debitrice anche in caso di insediamento del commissario, o, in alternativa, nel giorno dell’ effettivo adempimento sostitutivo (pagamento della somma dovuta) da parte del commissario, atteso che la giurisprudenza amministrativa ha già fissato un limite quantitativo “in alto” alle astreinte, limitando le stesse alla somma massima, corrispondente al 10% dell’importo dovuto dall’amministrazione in base al giudicato, in virtù della necessità di individuare una soglia-limite oltre la quale l’astreinte perderebbe la propria funzione compulsoria per divenire invece fonte di sproporzionata e iniqua locupletazione del privato in danno della controparte (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 7/2019, punto 7.2).
Militerni Law Firm
Avv. Mario Minucci